Efeito Bruxelas sob ataque: fadiga, falácias digitais e reinvenção
Por James Görgen*
Por James Görgen*
Versão reduzida publicada em: https://www.jota.info/artigos/efeito-bruxelas-sob-ataque-fadiga-falacias-digitais-e-reinvencao-03092024
De alguns anos para cá, as empresas de tecnologia com maior proeminência global entraram em uma espécie de inferno astral regulatório e judicial. Big techs estão respondendo a processos sobre temas variados em diversas jurisdições. Estão adequando seus modelos de negócio ao compliance de legislações recém-aprovadas em alguns países. Simultaneamente, tentam impedir que este efeito se espalhe globalmente.
A União Europeia lançou o mais forte desafio ao domínio desses conglomerados até agora, aprovando várias leis e estabelecendo instituições para gerenciar tópicos relacionados à agenda digital. Desde 2010, surgiu um complexo conjunto de leis, regulamentos e resoluções regionais e nacionais. O objetivo era conter o avanço de conglomerados estrangeiros nos mercados digitais e evitar impactos negativos desta atuação descontrolada sobre empresas e cidadãos europeus.
A iniciativa foi acelerada nos últimos seis anos com um pacote regulatório que inclui, entre outras, as Leis de Serviços Digitais (DSA), de Mercados Digitais (DMA), de Inteligência Artificial (AI Act), de Dados e de Governança de Dados (Data Act e Data Governance Act), além do pioneiro de todos: o regulamento geral de proteção de dados (GDPR), aprovado em 2016.
O Efeito Bruxelas
Mesmo com um custo alto para formulação e implementação, este intricado arcabouço normativo, assim como aqueles de diversos outros setores emanados pelo Parlamento Europeu, acabou por ser visto como uma fórmula para exportação. Com isso, os tecnocratas da Comissão Europeia passaram a viajar pelo mundo reunindo-se com policy makers e legisladores interessados em replicar estes instrumentos com os mesmos objetivos. A iniciativa teve tanto êxito que recebeu até um nome de batismo: o Efeito Bruxelas.[1]
O Brasil não passou ileso a esta febre. Desde 2018, surgiram várias proposições inspiradas ou que simplesmente replicam o conteúdo dos textos europeus. É o caso, por exemplo, da Lei de Geral de Proteção de Dados (LGPD), cuja matriz é o GDPR, e os PLs de Inteligência Artificial, de regulação de mercados digitais, de combate à desinformação, de proteção a crianças e adolescentes no ambiente online e outros menos conhecidos apresentados de 2020 para cá. Seus textos, de forma mais ou menos explícita, perpassam proposições como os PLs 2630/20 (Fake News), 2768/22 (Regulação de Mercados Digitais) e 2338/23 (Inteligência Artificial).
Reação articulada
Passada pouco mais de meia década do pacote principal de marcos legais, a experiência acumulada com este processo vem gerando tentativas globais articuladas de impedir a contínua exportação do Efeito Bruxelas para países não europeus. Como mostram pesquisadores como Anu Bradford, Mariana Mazzucatto, Tim O’Reilly e Ilan Strauss os ataques contra o modelo são ancorados em duas falácias. A primeira aborda um alegado dilema entre inovar e regular. Uma pesada ação estatal e excesso de leis não principiológicas podem atrasar a inovação tecnológica. Consequentemente, isso poderia retardar o desenvolvimento econômico de um país. Complementar a esta argumentação, existem aqueles que defendem o modelo de negócios das big techs dizendo que a concorrência no meio digital não apenas existe como está a um clique de distância.
Para entender melhor por que essas narrativas podem ser consideradas falácias, recomenda-se a leitura dos artigos de Bradford[2] e do trio da University College Londo (UCL)[3]. A pesquisadora de Columbia analisa justamente o processo da União Europeia que levou ao Efeito Bruxelas e o coteja com a ausência total de regulação adotada pelos Estados Unidos. Os outros três pesquisadores destrincharam o modelo da Amazon para demonstrar que tanto usuários quanto empresas que operam dentro de uma das maiores plataformas de comércio eletrônico do planeta não encontram incentivos para buscar outros serviços. Eles acabam ficando reféns de um modelo construído para privilegiar seu próprio controlador.
Estes dois argumentos estão no centro da crítica feita ao Efeito Bruxelas pelo professor de direito da Universidade de Pensilvânia, Christopher Yoo, fundador do Centro para Tecnologia, Inovação e Concorrência, que tem entre seus principais financiadores Amazon, Meta, Google, Comcast, AT&T e GSMA. Em recente visita ao Brasil, como parte de seu tour global por diversos países-chave no debate sobre a agenda digital, o que inclui a Índia, o pesquisador atacou principalmente o DMA e o AI Act sustentando que ambos, se transplantados sem critérios para qualquer jurisdição, podem inibir a inovação e reduzir a competição.
Obviamente, seu contraponto é o mercado digital dos Estados Unidos que, entre outras razões, cresceu e prosperou sem amarras regulatórias no campo digital a partir da criação de seus cinco campeões nacionais globais, desenvolvidos estrategicamente como projetos comerciais e de segurança nacional contando com significativos investimentos públicos nos últimos 25 anos. Yoo não diz, entretanto, como pequenas empresas de países que não criaram suas big techs poderiam competir de igual para igual com as gigantes sem contar com alguma barreira regulatória que proteja a expansão dos entrantes nacionais nestes mercados. Também não sugere qualquer mecanismo de promoção da inovação para empresas que não possuem orçamentos de pesquisa e desenvolvimento como os delas[4].
Mas a despeito das críticas interessadas e ataques articulados ao Efeito Bruxelas, a regulação de plataformas digitais e de empresas de IA está na pauta das autoridades concorrenciais e também na cabeça dos juízes pelo mundo afora. Decisões recentes mostram como se reverteu a tendência de a-regulação experimentada nos mercados globais ao longo da década de 2010 que resultou na hipertrofia dos "leviatãs" digitais. Nos últimos anos, Google, Apple, Meta, Amazon e Microsoft lideram os casos mais rumorosos de abuso de posição dominante, envolvendo práticas de atuação monopolista, relação assimétrica entre desenvolvedores de aplicativos e os sistemas onde transacionam seus produtos, uso não autorizado de dados pessoais para treinamento de modelos de IA, além de manipulação de algoritmos para privilegiar a oferta de produtos controlados pelo sistema e investimentos no capital de empresas para manter predomínio no mercado. Em alguns episódios, ironicamente a existência de leis prevendo regulação ex-ante está contribuindo para que as próprias companhias adotem medidas antecipadas de forma a evitar sanções[5].
Alianças regulatórias globais
E a atuação global destas empresas exige também reações em mesmo nível e alcance. Isto está fazendo com que surjam alianças regulatórias nunca sonhadas há alguns anos. Em 23 de julho, a Autoridade de Concorrência e Mercados do Reino Unido (“CMA”), a Comissão Europeia, o Departamento de Justiça dos EUA (“DoJ”) e a Comissão Federal de Comércio dos EUA (“FTC”) publicaram uma declaração conjunta sobre a concorrência na inteligência artificial[6]. A nota concentrou-se especificamente nos riscos à concorrência e aos consumidores apresentados por modelos fundacionais e produtos de IA. As autoridades resumiram as ameaças à competição digital da nova tecnologia em três riscos principais: controle centralizado de recursos essenciais; aumento ou consolidação do poder dominante em áreas relacionadas à IA; e negociações financeiras entre os principais participantes.
O alerta dos órgãos de defesa da concorrência de ambos os países e do bloco europeu exige um olhar além do desenvolvimento dos modelos, incluindo os efeitos no campo da IA generativa.
Estamos cientes de outros riscos que podem surgir quando a IA é implantada nos mercados. Isso inclui, por exemplo, o risco de os algoritmos permitirem que os concorrentes compartilhem informações sensíveis à concorrência, fixem preços ou entrem em conluio em outros termos ou estratégias de negócios, violando nossas leis de concorrência; ou o risco de os algoritmos permitirem que as empresas prejudiquem a concorrência por meio de discriminação ou exclusão injusta de preços. Estaremos atentos a esses e outros riscos que podem surgir à medida que a tecnologia de IA se desenvolve. À luz desses riscos, temos o compromisso de monitorar e abordar quaisquer riscos específicos que possam surgir em relação a outros desenvolvimentos e aplicações de IA, além da IA generativa.
Dois anos antes desta iniciativa, reguladores de alguns países da Europa, Ásia, África e Oceania se movimentavam em torno de uma rede com objetivos em outra seara: a da proteção de direitos. A Rede Global de Reguladores de Segurança Online reúne órgãos independentes para cooperar entre jurisdições. O trabalho se dá a partir do compartilhamento de informações, práticas recomendadas, conhecimento especializado e experiência, para apoiar abordagens coerentes e coordenadas para questões de segurança on-line. A Rede criou recentemente dois grupos de trabalho para aprofundar o entendimento e a colaboração nos temas de (1) Educação e Conscientização e (2) Tecnologia.[7]
A maneira como os países regulamentam o ecossistema digital afetará a vida de bilhões de pessoas. A regulamentação de uma maneira ética e baseada em direitos surgiu como um desafio crucial de nosso tempo. A cooperação internacional é necessária para moldar as forças normativas que orientam o ecossistema digital: governança, ética e regulamentação. Não existe um grupo transnacional com mandato global e foco específico na regulamentação da segurança on-line. A Rede visa a preencher essa lacuna.
Além de um enfoque global, a necessidade de monitorar os riscos das leis digitais requer um grande esforço para criar sistemas regulatórios e garantir a aplicação rigorosa das normas detalhadas. Levantamento realizado em junho pela Associação Internacional de Profissionais de Privacidade (IAPP) revelou a complexidade do emaranhado de intersecções legais gerada pelos normativos da agenda digital implementados pela União Europeia. O gráfico[8] abaixo mostra que apenas o AI Act possui pontos de contato com diversas outras legislações e regulamentos que passam por áreas como segurança, trabalho, transparência, mercados, acessibilidade e proteção de dados e dos consumidores. A complexidade da lei europeia de IA, aprovada este ano, exigiu também a montagem do AI Office[9], uma unidade com 98 pessoas e quase 50 milhões de euros de orçamento. Pode parecer bastante, mas o valor é metade do orçamento de seu congênere britânico[10].
Fonte: IAPP.ai
Soberania digital à europeia
Além das alianças globais entre órgãos reguladores, outra alternativa interessante que surge neste cenário, mais uma vez vinda da Europa, é investir em programas e projetos que garantam independência das big techs, indo além da mera proteção de direitos e defesa de mercados domésticos por meio de legislações. No próximo dia 24 de Setembro, um grupo de especialistas vai se reunir no Parlamento Europeu para promover o Euro Stack[11]. O evento, que dá nome ao projeto, discutirá a necessidade de construção de saídas estruturais como forma de garantir soberania por meio de investimento dos Estados nos ecossistemas nacionais de economia digital.
Uma de suas idealizadoras, a professora da UCL e co-fundadora da Competition Research Policy Network do CEPR (Centre for Economic Policy Research), Cristina Cafarra, coloca a iniciativa nestes termos:
Como podemos criar uma alternativa para a dependência grotesca da Europa em relação à infraestrutura de Big Tech no próximo mandato da CE? A regulamentação não é a única resposta. O ‘digital’ é uma grande parte da infraestrutura que precisa atrair grandes investimentos como elemento de um impulso de política industrial muito necessário, com valores democráticos. Há muitas pessoas excelentes trabalhando nisso na Europa e no mundo todo, é hora de avançar.
Em artigo publicado nesta semana [12], a pesquisadora foi além. Segundo ela, a União Europeia liderou o processo regulatório para controlar o avanço das empresas de tecnologia nos últimos anos, mas vem perdendo espaço para iniciativas em prática no Reino Unido e mesmo nos Estados Unidos. Caffarra reconhece que a Lei dos Mercados Digitais (DMA) vem sendo uma etapa significativa na coibição dos abusos de poder econômico das principais empresas globais de tecnologia mas que há quase um culto por trás deste normativo. Por seu aspecto de atuação focado mais no comportamento das companhias e não em intervenções estruturais, este marco legal estaria deixando de abordar suficientemente as questões subjacentes de concentração de mercado.
Para ela, as necessidades de soluções estruturais deveriam considerar intervenções mais radicais, como o desmembramento de grandes empresas de tecnologia. Essa abordagem poderia facilitar uma melhor aplicação das regulamentações e promover efetivamente a concorrência. Neste sentido, a pesquisadora recomenda que o bloco deveria aproveitar a oportunidade atual para colaborar com os EUA no combate ao domínio das grandes empresas de tecnologia, sugerindo que ações ousadas são necessárias para evitar consequências negativas no futuro.
Apesar do início precoce, a Europa não conseguiu avançar com a aplicação da lei antitruste nos mercados digitais — a seleção de casos tem sido, às vezes, excêntrica, orientada pelos reclamantes; os casos têm sido, com frequência, muito restritos, focados em condutas parciais e não no quadro geral do “ecossistema”; as teorias de danos têm sido, às vezes, inadequadas, colocando tudo na caixa de “exclusão” e não se envolvendo com a exploração; os remédios carecem de coragem e previsão.
Em seguida, nós (como europeu, tenho o direito de usar o pronome) adotamos uma regulamentação ex ante — a Lei dos Mercados Digitais (Digital Markets Act, DMA) e sua companheira, a Lei de Serviços Digitais (Digital Services Act, DSA) — em um frenesi de entusiasmo e autocongratulação (mais efeito Bruxelas!), e na esperança de que a definição das regras do jogo induzisse as grandes empresas de tecnologia a se comportarem bem e a cumprirem nossos valores europeus de forma espontânea e bem-humorada. Mas a realidade da implementação da lei já se revelou, e está claro que, apesar das proclamações otimistas iniciais, a lei não é nem de longe autoexecutável. Pelo contrário, ela é tão difícil de ser aplicada quanto o antitruste havia se mostrado anteriormente.
Essa tentativa de alterar o status quo a partir de instrumentos normativos e ações regulatórias é insuficiente porque não aborda todos os pontos do ecossistema controlados por estas empresas. Como já mostraram Maria Farrell and Robin Berjon (e eu analisei aqui), as grandes empresas de tecnologia dos EUA controlam fundamentalmente toda a infraestrutura essencial para operar uma sociedade digital na Europa ou em qualquer outra região do globo: descoberta de conteúdo, comunicações, identidade, comércio, pagamentos, dados e publicidade.
Caffarra e seus colegas enxergam nas chamadas infraestruturas digitais públicas, como têm apostado Índia e Cingapura, e em políticas de fomento à indústria local de software e hardware uma forma de se quebrar esta lógica.
Precisamos exigir que a infraestrutura digital seja uma parte importante disso, em todos os níveis da pilha digital: dos aplicativos ao hardware, do código-fonte aberto que permite aplicativos em diversos sistemas operacionais à infraestrutura física que precisa ser montada e unida.
(…)
Não sou contra as corporações em si, mas não podemos ficar rodando cada bit de dados e transações comerciais da Europa em uma nuvem da AWS ou da Microsoft — ou por meio de cabos do Google. Precisamos impulsionar uma infraestrutura aberta e interoperável que seja nossa, construída na Europa usando tecnologia europeia e sobre a qual possamos construir bens comuns digitais, desenvolver serviços digitais europeus em vários setores verticais, criar um ecossistema de informações mais responsável e independente dos bilionários dos EUA, fornecer escala aos inovadores e, por fim, apoiar a democracia. Não substituiremos o Big Tech Castle dos EUA com sua concentração de poder antiquada, mas precisamos de uma “Euro Stack” paralela que seja nossa.
Pensar a floresta
A carta de princípios dos pesquisadores da UCL é ambiciosa. Seria uma forma de tentar reinventar o Efeito Bruxelas agora pelo viés da política industrial? Só o tempo dirá. O fato é que neste campo muitos países têm o que mostrar. Inclusive o Brasil, que vem dando passos largos no mesmo sentido em busca de sua soberania digital. O princípio está presente tanto no Plano Brasileiro de Inteligência Artificial, quanto na missão de Transformação Digital da Nova Indústria Brasil ou nos projetos de Infraestrutura Digital Pública e de Nuvem Soberana que vem sendo desenhado pelo Governo Federal.
Mas o que estamos fazendo no Brasil, e que poderia ser relativizado na embrionária ação europeia, é não colocar todos os ovos na mesma cesta. Nem só um emaranhado de regulações complexas é a saída, nem apenas o investimento em uma nuvem pública sem outros elementos de uma política industrial será. Nem apenas um plano de IA irá preencher todas as lacunas, nem mais competição isoladamente vai dar conta de oxigenar os mercados digitais e garantir a entrada dos novos agentes. A agenda digital é bem mais ampla e precisa estar muito bem costurada para realmente colocar um país em condições de fazer alguma diferença no estabelecimento de seu ecossistema nacional com algum tipo de influência regional.
Precisamos entender que a questão do monopólio pode ser um não-problema para aquelas empresas que talvez queiram ser dependentes. A própria divisão concorrência versus monopólio não faz sentido no capitalismo atual, organizado como esferas de controle que, por sua vez, estão todas interconectadas, com bem mostra a pesquisadora argentina Cecilia Rikap[13]. Mais do que construir uma infraestrutura computacional sob domínio nacional é preciso atacar diretamente as causas da monopolização intelectual, incluindo a concentração dos chamados meios de apropriação de informações e conhecimento (MIKAs na sigla em inglês).
Esta insuficiência de se optar por atacar um simples mercado em detrimento de uma escolha mais ampla fica muito clara no artigo, onde ela analisa como a economia da inteligência artificial já está nascendo monopolizada e concentrada em diversos sentidos e frentes.
Na cadeia de valor da IA, o armamento corporativo da interdependência é sustentado pela concentração combinada de intangíveis, mas também de ativos tangíveis que fornecem a base material indispensável dos intangíveis, como os centros de dados. A IA requer talento, capacidade de processamento e dados.
A Amazon, a Microsoft e o Google, os gigantes da nuvem, são as únicas empresas do mundo com uma alta concentração desses três ativos estritamente complementares, o que as posiciona em pontos de estrangulamento exclusivos da pilha de IA ou da cadeia de valor. (…) mostrei que a Microsoft e o Google podem usar a interdependência como arma na pesquisa de IA. Essa é apenas uma das redes em que a centralidade da Big Tech oferece espaço para o poder corporativo da rede, exercendo formas de controle que vão além da propriedade.
Levando em conta esse cenário mais amplo, o diálogo entre o Norte e o Sul Global para caminhar em uma mesma direção seria uma forma de não apenas fortalecer a construção de alternativas comuns que troque oligopólios transnacionais por domésticos. Poderia se constituir em um esforço legítimo para a defesa da auto-determinação tecnológica de forma democrática e sem a necessidade de isolacionismo ou apostas em excesso de criativismo regulatório. No lugar de um Efeito Bruxelas por que não investir no impacto de uma Aliança Sul-Norte?
* James Görgen é Coordenador de Mercados Digitais no Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços e Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governmental.
[1] Este esforço é derivado do Programa Europa Digital (DIGITAL), criado em 2021, um instrumento financeiro que conta com um orçamento total previsto de € 7,9 bilhões alocado de forma abrangente em áreas como:
- Supercomputação: Investimentos para desenvolver e operar supercomputadores que atendam às necessidades de pesquisa e inovação na Europa.
- Inteligência Artificial: Financiamento para projetos que promovam o uso e a implementação de soluções de inteligência artificial em diversas indústrias e serviços públicos.
- Cibersegurança: Recursos destinados a fortalecer a segurança cibernética na Europa, incluindo a proteção de infraestruturas críticas e a capacitação de profissionais.
- Competências Digitais Avançadas: Investimentos em programas de formação e capacitação para melhorar as habilidades digitais da força de trabalho europeia.
- Uso Amplo de Tecnologias Digitais: Projetos que garantam a adoção e a implementação de tecnologias digitais em toda a economia e sociedade, incluindo a criação de Polos Europeus de Inovação Digital (PEID).
- Semicondutores: Um novo domínio de capacidade adicionado em setembro de 2023, focado em abordar a escassez de semicondutores e promover a construção de capacidades na Europa.
O DIGITAL tem como objetivo moldar a transformação digital de acordo com as metas da UE definidas no Digital Compass 2030 e no Policy Programme — Path to the Digital Decade. A iniciativa complementa o financiamento de outros programas da UE, como o Horizon Europe, o Connecting Europe Facility, o Recovery and Resilience Facility e os fundos estruturais.
[2] Disponível em: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4753107
[3] Disponível em: https://www.ucl.ac.uk/bartlett/public-purpose/sites/bartlett_public_purpose/files/amazons_algorithmic_rents-_the_economics_of_information_on_amazon_final.pdf
[4] Estudo divulgado pela Comissão Europeia no início deste ano mostrou que se a UE for comparada diretamente com as maiores empresas de tecnologia, ficaria bem atrás. Por exemplo, as 5 empresas de TIC dos EUA gastaram o equivalente a € 209.058 milhões em 2022, um aumento de 28,4% em relação ao ano anterior e um aumento de 688% em relação a 2012. No ritmo atual, isso será em breve o dobro de todos os gastos brutos em pesquisa e desenvolvimento (GBARD) das 27 nações europeias juntas (totalizando 117.368 milhões de euros em 2022). O programa Horizon Europe tem um orçamento de 95.500 milhões de euros para o período de 2021 a 2027, portanto, menos da metade do orçamento das Big 5 para 2022. A Amazon tem um orçamento de P&D maior do que o de qualquer Estado-membro europeu. O maior orçamento do governo nacional é o da Alemanha, que é o único país da UE que está entre os cinco primeiros quando estados e entidades privadas são colocados em comparação direta. A Alphabet, segunda maior em gastos de pesquisa e desenvolvimento, possui um orçamento mais que duas vezes maior que a França, o país com o segundo maior orçamento. Disponível em: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/db955dcf-af69-11ee-b164-01aa75ed71a1/
[5] No início do ano, a Apple anúnciou que faria alterações nas dinâmicas envolvendo seu navegador Safari, o sistema operacional para dispositivos móveis iOS e em sua loja de aplicativos para se adaptar ao DMA. Disponível em: https://www.apple.com/newsroom/2024/01/apple-announces-changes-to-ios-safari-and-the-app-store-in-the-european-union/
[7] Disponível em: https://www.ofcom.org.uk/about-ofcom/international-work/gosrn/
[8] Disponível em: https://iapp.org/media/pdf/resource_center/eu_ai_act_regulatory_intersections.pdf
[9] O escritório é subdividido em dois departamentos: A1, que lida com inovação em IA e robótica, e A2, responsável pela política de IA.
[11] Disponível em: https://digital-independence.eu
[12] Disponível em: https://www.techpolicy.press/europe-needs-to-do-more-than-scratch-at-the-ramparts-of-big-techs-castle/
[13] Disponível em: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/09692290.2024.2365757