Economia digital na encruzilhada

A moratória da OMC, o protocolo Africano e as escolhas do Brasil

Carolina von der Weid, James Görgen e Marília Maciel

Publicado originalmente em: https://outraspalavras.net/tecnologiaemdisputa/economia-digital-na-encruzilhada/

A agenda do comércio digital internacional encontra-se em um momento de inflexão crítica. Com a 14ª. Conferência Ministerial (MC14) da Organização Mundial do Comércio (OMC) prevista para os próximos dias, três questões fundamentais convergem com potencial de impactar as regras da economia digital global: 1. o futuro da moratória sobre tarifas aduaneiras em transmissões eletrônicas; 2. a legitimidade dos processos de negociação plurilateral, um tema que projeta incertezas sobre o futuro do acordo sobre comércio eletrônico e 3. a emergência de modelos alternativos de governança digital, exemplificados pelo ambicioso Protocolo de Comércio Digital da Área de Livre Comércio Continental Africana (AfCFTA). Para países em desenvolvimento como o Brasil, essas questões não são meramente técnicas — elas determinam o espaço de política disponível para perseguir estratégias nacionais de desenvolvimento em um contexto global cada vez mais protecionista e fragmentado, em que o principal organismo que rege as regras de comércio internacional enfrenta processo de crescente questionamento de sua legitimidade.

Este artigo examina essas dimensões interconectadas da governança do comércio eletrônico, argumentando que o Brasil enfrenta uma escolha estratégica entre aderir a frameworks conservadores desenvolvidos pelos países centrais ou construir, em articulação com outros países em desenvolvimento, alternativas que preservem soberania tecnológica e espaço para políticas industriais. A proposta africana, sistematizada no Protocolo de Comércio Digital (DTP) da AfCFTA, oferece lições valiosas sobre como equilibrar abertura comercial com desenvolvimento de capacidades locais e proteção de interesses nacionais. Há poucos dias do encontro nos Camarões, o Brasil colocou na mesa uma proposta que também tenta se valer de uma compreensão mais ampla para a economia digital a ser abordada dentro da OMC.

1. A moratória da OMC sobre transmissões eletrônicas: um tampão de quase três décadas

Desde 1998, a OMC opera seu programa de trabalho de comércio eletrônico sob uma moratória que proíbe seus membros de impor tarifas aduaneiras sobre transmissões eletrônicas. Originalmente concebida como medida temporária para evitar que a nascente economia digital fosse sufocada por barreiras comerciais, a moratória foi renovada sucessivamente em todas as Conferências Ministeriais subsequentes. O que era para ser provisório transformou-se em quase três décadas de prática consolidada, replicada em acordos comerciais regionais e bilaterais, cristalizando-se como norma de fato do comércio digital global.

A próxima Conferência Ministerial pode ser decisiva. Embora a moratória tenha sido renovada a cada dois anos, nas duas últimas edições, o consenso necessário para confirmar essa renovação se tornou cada vez mais difícil de atingir. Ilustrando essa crescente dificuldade, em 2024, a XIII Ministerial indicou explicitamente o fim da moratória a partir da próxima Conferência. Não obstante, pelas regras da OMC, qualquer membro pode solicitar a renovação e submetê-la à Ministerial. E, de fato, tal solicitação foi feita e será analisada em Iaundê na última semana de março. A renovação da moratória vem enfrentando oposição crescente de grandes mercados em desenvolvimento, liderados por Índia e África do Sul. Para esses países, a moratória os priva de receitas fiscais e espaço regulatório significativos em um momento em que necessitam urgentemente de recursos para investir em infraestrutura digital e capacidades tecnológicas.

A moratória da OMC sobre transmissões eletrônicas vai muito além de e-books ou downloads de música. Como argumenta Parminder Jeet Singh, do Institute for Studies in Industrial Development de Nova Déli, a ambiguidade deliberada do texto é estratégia: a ausência de definição precisa sobre seu escopo permite interpretação maximalista de que a moratória cobre também serviços de inteligência artificial, computação em nuvem e streaming. A inclusão das Digital Services Taxes nacionais, essencialmente desenhadas para a tributação de serviços digitais importados, na lista de barreiras investigadas pelo USTR sob a Seção 301 é um forte indicativo de onde se localiza o real escopo negociador da moratória. Invocar que tributar serviços digitais importados seria novidade jurídica é falacioso: é exatamente o que o Pilar Um do BEPS/OCDE tentou regular. O que está em jogo não é neutralidade fiscal. É imunidade tributária permanente para as plataformas digitais de IA no mercado global.

O debate sobre a moratória transcende a dimensão econômica. No fundo, está em jogo uma concepção sobre o papel do Estado em uma realidade cada vez mais pautada pelo digital e sobre a distribuição de poder na governança tecnológica global. Os defensores da moratória — um grupo heterogêneo, que inclui países desenvolvidos, como Estados Unidos, China, União Europeia e alguns países em desenvolvimento com mercados menores, além de grandes empresas de tecnologia — argumentam que sua extinção desencadearia uma fragmentação do mercado digital, prejudicaria pequenas e médias empresas, especialmente de países em desenvolvimento, que dependem de plataformas digitais para exportar, aumentando custos para consumidores.

Países em desenvolvimento com posição mais cética sobre a moratória — sobretudo aqueles detentores de alguma base tecnológica, mercado consumidor numeroso e alto índice de conectividade doméstico — rebatem que o instrumento beneficia desproporcionalmente empresas multinacionais de tecnologia sediadas em países desenvolvidos, que capturam a maior parte do valor gerado pela economia digital. Ao vedar tarifas sobre comércio eletrônico, a moratória remove uma das poucas ferramentas de política comercial disponíveis para países em desenvolvimento nivelarem o campo de jogo competitivo. Mais fundamentalmente, críticos argumentam que a moratória elimina o espaço regulatório (policy space) dos Estados em uma área de ponta do desenvolvimento tecnológico, ou seja, não apenas em relação às condições presentes como às futuras, já que a velocidade da inovação na arena digital é acelerada.

A análise pragmática reconhece que, mesmo se a moratória não fosse renovada na OMC, seu impacto prático seria limitado no curto prazo. A moratória já foi incorporada em dezenas de acordos comerciais bilaterais e plurilaterais, criando uma rede de compromissos que transcende a OMC. Para muitos países, começar a cobrar tarifas sobre o conteúdo transmitido eletronicamente violaria esses acordos existentes. Ademais, o recém-concluído Acordo de Comércio Eletrônico, negociado no âmbito das negociações plurilaterais em Genebra, também contempla um artigo de moratória e, diferentemente de sua redação contida no compromisso multilateral da OMC, no caso do texto plurilateral, essa abdicação de direitos aduaneiros é permanente e contempla o conteúdo incluído nas transmissões eletrônicas.

Porém, há uma dimensão estratégica crucial. Mesmo com a existência de uma rede de acordos bilaterais e a despeito da entrada em vigor do acordo plurilateral de ecommerce, o fato de grandes mercados em desenvolvimento não terem aderido, e nem tampouco o principal produtor de conteúdo digital, os EUA, torna a negociação no fórum multilateral da OMC extremamente relevante.

Para países como o Brasil, o debate sobre a renovação da moratória levanta a questão: vale à pena trocar permanentemente o policy space representado pela moratória por compromissos que oferecem poucas contrapartidas efetivas de desenvolvimento? Soma-se a isso o fato de que o conceito de transmissões eletrônicas é tão amplo que pode envolver a simples transmissão de dados, um e-mail, uma obra cinematográfica e até serviços digitais mais amplos, como nuvem e streaming. Ademais, dada a velocidade da evolução tecnológica, é muito provável que esse escopo atual seja expandido no futuro. Ou seja, os países defensores da moratória estão renunciando a uma receita que sequer conseguem mensurar dada a amplitude do conceito e a velocidade da inovação digital.

2. A controvérsia da JSI: legitimidade, conteúdo e integração na OMC

A iniciativa plurilateral conjunta sobre comércio eletrônico — ou “JSI” no jargão da OMC — representou esforço de um grupo de países, que chegou a envolver 91 participantes, para negociar regras digitais fora do processo decisório multilateral tradicional da OMC. As JSI foram lançadas à margem da MC XI, em Buenos Aires, e se concentraram em três temas: regulação doméstica para serviços, facilitação de investimentos para o desenvolvimento e comércio eletrônico. A primeira foi concluída ainda a tempo da XII Ministerial, em 2022; a de facilitação de investimentos, dois anos depois, na MC XIII, em fevereiro de 2024; finalmente, a de comércio eletrônico foi concluída em dezembro de 2024 e será tema de pauta da MC XIV.

O principal desafio procedimental dessas JSIs é sua incorporação ao arcabouço de regras da OMC. O Acordo que fundou a organização permite a conclusão de entendimentos plurilaterais, porém sua incorporação ao arcabouço de regras da OMC, sob o Anexo IV, depende de consenso entre todos os membros — inclusive aqueles que não são parte signatária desses entendimentos plurilaterais. A vantagem de incluir tais entendimentos no Anexo IV — que permanecerão válidos apenas para os membros signatários desses textos — é o reforço do aspecto vinculante dos compromissos contidos nesses acordos. Porém, como eles se desviam da regra multilateral, sua inclusão depende de consenso entre todos os membros. Esse equilíbrio presente nas regras da organização visa a permitir certa flexibilidade a membros que queiram avançar seus compromissos de liberalização, porém mantém a decisão final de incorporação ao arcabouço multilateral com todos os membros da organização. Os acordos de Compras Governamentais e o de Aeronaves Civis são exemplos de plurilaterais incorporadas ao Anexo IV.

A JSI de comércio eletrônico foi lançada em 2019. Países relevantes optaram por não aderir às negociações, como África do Sul e Índia (que tradicionalmente se opõem às JSI por princípio). Já Indonésia e Brasil participaram das negociações, porém optaram por não aderir ao texto final em função de suas preocupações com o artigo da moratória. Os EUA também participaram nas negociações, mas optaram por não aderir ao texto final, em sintonia com sua posição de limitar amarras regulatórias na área digital.

Diferentemente do caso das negociações multilaterais, em que as regras da OMC garantem a necessidade de consenso entre todos os membros para definição de texto, nas plurilaterais, as regras de procedimento são mais vagas. Embora o consenso interno do grupo participante seja desejado, a capacidade de um membro bloquear determinada redação ou de promover a discussão aprofundada de uma proposta de texto é limitada. Exemplos disso foram as propostas focadas em desenvolvimento, feitas pela Nigeria (sobre fluxo de dados) e pela Costa do Marfim (sobre capacitação e assistência técnica), nenhuma delas incluídas na versão final do texto acordado. Já quando os EUA resolveram retirar apoio para as cláusulas maximalistas de proteção de código-fonte proprietário e chaves de criptografia, bem como à de proibição de localização de dados, a despeito de forte apoio europeu e britânico, nenhuma dessas cláusulas permaneceu no texto final. A assimetria de poder fica, portanto, mais evidente em ambientes plurilaterais.

Em dezembro de 2024, um grupo de 72 participantes da JSI concluiu o texto do acordo de comércio eletrônico, e desde então vêm solicitando sua incorporação sob o Anexo IV do acordo da OMC. Diferentemente do caso das outras duas JSIs, em regulação doméstica e facilitação de investimentos, que não atingem compromissos assumidos no âmbito dos textos multilaterais da organização, o acordo de comércio eletrônico tem o potencial de alterar compromissos tanto à luz do GATT, quanto do GATS. A questão fundamental, portanto, é sobre a legitimidade de incorporar um texto que impacta substantivamente a todos os membros da OMC, mesmo aqueles que optaram por não fazer parte.

O texto final do acordo de comércio eletrônico reflete compromissos assimétricos. É significativo que dos 72 signatários[1], registrem-se ausências de grandes mercados emergentes, como Brasil, Índia, África do Sul, Rússia, Indonésia, Nigéria, Vietnã, Egito e México. Entre o BRICS, apenas China e EAU são parte.

Embora haja valor nas medidas de facilitação de comércio incluídas no texto final, bem como na tentativa de harmonizar leis de privacidade de dados pessoais, o pacote é claramente desequilibrado. Estão ausentes medidas que garantem transferência de tecnologia, dispositivos de concorrência, por exemplo. A própria redação do artigo sobre a moratória, permanente e extensiva (o próprio texto do acordo não define o escopo, limitando-se a adotar a expressão “todo o comércio executado por meios eletrônicos”) por si só é um empecilho a medidas de política industrial que procurem usar ferramentas aduaneiras para promover a economia digital doméstica. Cabe notar que o artigo da moratória no acordo de comércio eletrônico contém previsão de revisão a cada cinco anos. Porém qualquer alteração do texto do acordo depende de consenso entre as Partes, eliminando de fato a possibilidade de que tal artigo seja revisto.

Do lado das contrapartidas de desenvolvimento, a seção foi significativamente diluída durante as negociações. Diferentemente do Acordo de Facilitação de Comércio, que vincula concessão de assistência técnica à implementação, o texto do acordo de comércio eletrônico oferece linguagem aspiracional vaga sobre cooperação e capacity building, sem mecanismos que condicionem a implementação de compromissos à garantia de financiamento.

A questão central é: o que países em desenvolvimento ganham com esse acordo? De forma geral, o acordo pode ser definido como um conjunto de medidas de facilitação de comércio eletrônico, uma sessão harmonizando termos sobre privacidade, de forma menos restrita que as provisões da GDPR europeia e da LGPD brasileira, e uma cláusula de moratória permanente. A única medida realmente de impacto — inclusive fiscal — é a moratória. Todas as demais são principalmente medidas de facilitação de comércio. De certo, são benéficas e o Brasil tem condições de implementar todas. Mas a pergunta permanece: é válido o preço cobrado pelo custo de harmonização de regras de facilitação de comércio eletrônico em troca de renunciar permanentemente ao direito de tributar bens e serviços digitais? Não se trata apenas de preocupação com cessão de fonte potencial de arrecadação — embora para países menores, esta poderia ser uma fonte relevante de recursos — mas sobretudo desistir de usar a tributação aduaneira como instrumento de política industrial e tecnológica. As obrigações do acordo primariamente constrangem espaço regulatório sem oferecer compensações tangíveis. Para países como Brasil, com setor digital emergente, base industrial significativa, população conectada e preocupações legítimas sobre soberania digital, os custos podem superar os benefícios.

Além disso, o timing é questionável. Estamos em momento de protecionismo crescente, fragmentação geopolítica e reavaliação fundamental das regras de livre comércio. Comprometer-se com liberalização digital profunda e irreversível, sem contrapartidas para reduzir assimetrias, não parece ser estrategicamente recomendável.

Há uma inegável necessidade de atualizar a agenda negociadora da OMC, tornando o arcabouço regulatório da principal organização que rege o comércio internacional mais em sintonia com a realidade da economia do século XXI. Isso passa por dedicar mais atenção regulatória aos temas digitais e à questão ambiental. Porém, países em geral não parecem convencidos sobre a importância de incluir temas digitais no arcabouço multilateral. Enquanto o modelo de liberalização comercial permanecer como finalidade última da organização, dificilmente países irão se mobilizar para incluir temas digitais na agenda negociadora. O exercício da JSI de comércio eletrônico é ilustrativo: enquanto permaneceram na mesa as propostas mais liberalizantes vinculadas a código-fonte, localização de dados e criptografia, a negociação não avançou. No momento que essas cláusulas caíram, grande parte dos países árabes, além da China, se engajou no texto. Esse movimento demonstra os limites de incorporar o digital no âmbito da lógica de liberalização.

Isso é compreensível. Diferentemente da construção do GATT, que partiu de um mundo de barreiras ao comércio de bens e se estruturou para eliminar essas barreiras e promover o livre comércio, no caso do comércio digital, parte-se de uma realidade de completa liberdade de circulação de bens e serviços digitais. E o que se precisa, sobretudo da perspectiva dos países em desenvolvimento que dependem do multilateralismo para reduzir as assimetrias externas (mas não apenas deles, como vem ficando evidente com a gestão Trump), é de mais regras, garantindo um mínimo de espaço regulatório para preservar autonomia e soberania tecnológica. Nesse esforço de “modernizar” a agenda da OMC, o foco deve ser em mais regras para reduzir as assimetrias, e não em liberalização comercial pura e simples, que é o que a agenda da moratória proporciona.

3. O Programa de Trabalho sobre Comércio Eletrônico (WPEC): espaço de debate ou instrumento de legitimação?

O Programa de Trabalho sobre Comércio Eletrônico da OMC, estabelecido em 1998 simultaneamente à adoção da moratória, tem história de irrelevância frustrante. A despeito de seu mandato abrangente, com amplitude sobre os conselhos de comércio de bens, serviços e propriedade intelectual, o WPEC produziu pouco além de discussões genéricas, relatórios descritivos, e workshops informativos que não avançavam agendas de países em desenvolvimento. Tal fato deve-se tanto à natureza extremamente técnica e inovadora da economia digital, quanto às pressões contrárias a qualquer tentativa de regular a expansão do comércio digital global.

Nos últimos anos, com o avanço das demandas por soberania digital, o WPEC ganhou renovada relevância. Desde decisão de Ministerial que falou em “revigorar” suas atividades, discussões tornaram-se mais substanciais, abordando temas como impactos de inteligência artificial no comércio, questões de privacidade e fluxos de dados, e o próprio futuro da moratória. Nesse sentido, o WPEC é um dos poucos espaços multilaterais onde países em desenvolvimento podem articular perspectivas sobre comércio digital sem as pressões de negociação formal.

Contudo, o WPEC enfrenta desafio existencial. Sua renovação sempre esteve vinculada à da moratória, como barganha política. Os países desenvolvidos pressionam para que países em desenvolvimento aceitem a moratória em troca da continuação do WPEC. Por um período, esse trade-off pode ter feito sentido, ou ter tido um impacto limitado. No entanto, é fato que a própria existência da moratória elimina qualquer pressão para que tratativas de cunho regulatório em matéria de mensuração, concorrência e industrialização digital realmente progridam no âmbito multilateral — isto é, já se concederam os dedos, não há estímulo para debater os anéis. Ademais, no contexto do avanço da economia digital contemporânea, essa troca torna-se profundamente desequilibrada. Um fórum de discussão, por mais valioso, não compensa perda permanente de policy space ou aceitação de obrigações vinculantes assimétricas.

Para que o Programa de Trabalho sirva genuinamente aos interesses de países em desenvolvimento, seria necessário diversificar suas fontes de expertise e, sobretudo, que negociadores de países emergentes com maior capacidade técnica, como Brasil, Nigéria, África do Sul e Índia, se engajem de forma coordenada visando maior equilíbrio nas discussões. Think tanks e centros de pesquisa do Sul Global, organizações da sociedade civil com perspectivas distintas sobre governança digital e acadêmicos que estudam impactos desenvolvimentistas de políticas digitais deveriam ter maior participação. O WPEC precisa tornar-se espaço de debate intelectual e regulatório genuíno, não câmara de eco para consensos estabelecidos.

As discussões sobre inteligência artificial no WPEC, por exemplo, têm sido úteis para mapear questões emergentes, mas permanecem demasiado abstratas e desconectadas de preocupações concretas de desenvolvimento. Faltam análises sobre como políticas de IA podem afetar emprego em países em desenvolvimento, como garantir que benefícios de IA sejam compartilhados equitativamente, ou como prevenir que concentração de poder computacional e dados aprofunde desigualdades globais.

Similarmente, discussões sobre fluxos de dados frequentemente reproduzem dicotomia simplista entre livre fluxo (apresentado como benéfico) versus localização (apresentada como protecionista e custosa). Esse framing ignora realidades mais complexas: países podem ter razões legítimas para regular transferências de dados relacionadas a privacidade, segurança, desenvolvimento de indústrias locais, ou capacidade de tributar adequadamente atividades digitais. O debate deveria focar em como conciliar objetivos legítimos, não em pressupor benefício tácito do livre fluxo.

Nesse sentido, é importante notar o avanço presente na proposta brasileira a ser levada à Conferência Ministerial em Iaundé: propõe-se o fortalecimento do WPEC por meio de sua formalização em um Comitê de Comércio Eletrônico, similar os demais comitês existentes na OMC para barreiras técnicas, subsídios, propriedade intelectual e serviços, por exemplo. A formalização do WPEC em um espaço permanente na estrutura da Organização responde a uma demanda de boa parte da membresia, em favor de uma atualização das regras de comércio para lidar com os desafios da economia do século XXI.

Embora a proposta reforce os elementos de desenvolvimento já contidos na decisão da MC-13, será importante garantir que o novo Comitê mantenha o mandato amplo destinado ao WPEC, ou seja, o de abranger temas relacionados a bens, serviços e, sobretudo, propriedade intelectual. Desafio adicional será, ao mesmo tempo, evitar que o caráter permanente do Comitê seja aceito em troca de tornar a própria moratória também permanente. Esse sempre foi o trade-off na OMC — uma falsa solução de compromisso, conforme indicado acima, pois retira qualquer estímulo negociador para as Partes que já conseguiram seu objetivo principal, a garantia da não imposição de tarifas sobre o comércio digital.

Se não houver decisão na MC-14 e o WPEC for descontinuado, os países perderão um dos poucos espaços multilaterais legítimos para articular perspectivas sobre comércio digital. Entretanto, manter o Programa como está — com viés estrutural e discussões frequentemente superficiais — também é insatisfatório. Sua reforma deve ser efetiva, com diversificação de expertise e mandato mais robusto para examinar questões de desenvolvimento e de economia digital de uma forma mais ampla. Tal reforma é importante em si mesma, e não deveria ser atrelada à discussão sobre a moratória. Entretanto, a experiência negociadora em Cúpulas anteriores mostra que, uma vez que a extensão da moratória é garantida, a vontade politica de reformar o WPEC se esvai.

4. O Protocolo de Comércio Digital da AfCFTA: Modelo Alternativo de Governança Digital

Enquanto debates sobre comércio digital na OMC permanecem travados, a África adotou abordagem radicalmente diferente. O Protocolo de Comércio Digital (DTP) da Área de Livre Comércio Continental Africana (AfCFTA), adotado em fevereiro de 2024, representa experimento ambicioso de governança digital adaptada a realidades de desenvolvimento, soberania e integração regional. Para países em desenvolvimento, inclusive o Brasil, o modelo africano oferece lições valiosas sobre alternativas à liberalização digital irrestrita.

O Protocolo é notável por vários aspectos, especialmente por conter escopo mais amplo que a maioria dos acordos de comércio digital, cobrindo não apenas facilitação de transações, mas governança de dados, proteção de privacidade, infraestrutura digital, inclusão digital e tecnologias emergentes.

4.1. Soberania Digital e Infraestrutura Local

A característica mais inovadora do Protocolo africano é buscar equilibrar abertura com soberania digital. Enquanto acordos como a JSI tratam liberalização e controle local como opostos binários, o DTP da AfCFTA reconhece que países em desenvolvimento precisam simultaneamente integrar-se à economia digital global e desenvolver capacidades e infraestrutura locais. Para isso, o Protocolo proíbe exigências de localização de dados ou instalações computacionais como condição para realizar comércio digital — alinhando-se aparentemente com posições liberalizantes. Mas encoraja o estabelecimento e uso de instalações computacionais dentro de Estados signatários para promover desenvolvimento de infraestrutura digital local. Essa provisão é reforçada no Anexo sobre Regras de Origem, que exige que Estados encorajem empresas africanas a estabelecerem infraestrutura local.

Essa arquitetura permite livre fluxo de dados para comércio, evitando fragmentação de mercado digital africano, mas simultaneamente cria incentivos para desenvolvimento de data centers, redes de fibra ótica e outras infraestruturas digitais críticas dentro da África. Isso é crucial porque soberania digital sem infraestrutura é ilusória — países que dependem totalmente de infraestrutura estrangeira carecem de controle efetivo sobre seus dados e capacidade de resposta a crises.

A abordagem africana reconhece realidade muitas vezes ignorada. A localização forçada de dados pode ser contraproducente para países com infraestrutura digital limitada, simplesmente aumentando custos sem gerar benefícios. Só que proibir completamente a localização remove ferramentas que os estados nacionais podem querer usar no futuro conforme suas capacidades aumentam. A solução do DTP — permitir fluxo mas incentivar o desenvolvimento local — oferece flexibilidade estratégica.

4.2. Regras de origem para produtos digitais

Talvez a inovação mais audaciosa do Protocolo seja o estabelecimento de regras de origem para produtos digitais. O DTP estabelece que produtos digitais recebem tratamento preferencial (ausência de tarifas aduaneiras) apenas se originarem de Estados-membros africanos. Produtos digitais de origem não-africana podem ser tarifados. Isso diverge frontalmente da moratória da OMC e posiciona a África para capturar receitas de importações digitais de fora do continente, enquanto promove integração digital intra-africana.

Determinar origem de produtos digitais é desafio conceitual complexo. O Anexo sobre Regras de Origem do DTP adota abordagem baseada em propriedade e controle: conteúdo digital é qualificado como africano se for possuído por pessoa ou empresa de Estado-membro e comercializado através de empresa ou plataforma digital africana (definida por percentual de propriedade e controle).

Essa abordagem tem vulnerabilidades. Critérios de propriedade podem ser manipulados através de estruturas corporativas formais que não refletem presença econômica substantiva. A distinção entre “empresas” (que devem demonstrar operações substanciais em território africano) e “plataformas” (que não enfrentam esse requisito) cria incentivos perversos para estruturar-se como plataforma. E atribuir origem a conteúdo co-criado internacionalmente permanece conceitualmente frágil.

Mas a ambição das nações africanas é digna de nota. Regras de origem no contexto digital vão além da prevenção de fraudes tarifárias porque determinam quem pode participar e se beneficiar do mercado digital integrado africano. Isso potencialmente cria proteção para indústrias digitais africanas nascentes e incentiva empresas estrangeiras a estabelecerem presença real no continente se quiserem acesso preferencial.

4.3. Proteção de dados e padrões substantivos

Inspirado no GDPR europeu, o Anexo sobre Transferências Transfronteiriças de Dados especifica princípios obrigatórios: processamento legal e transparente, minimização de dados, limitação de propósito e armazenamento, precisão, segurança, confidencialidade, integridade e accountability. Da mesma forma, contém “cláusula de adequação” espelhada na abordagem do GDPR, criando incentivos para convergência regulatória global. Simultaneamente, protege contra a tendência dos dados fluírem para jurisdições com proteções fracas.

Essa é escolha significativa. Acordos de comércio digital geralmente exigem que países tenham leis de proteção de dados, mas não especificam o conteúdo dessas leis, deixando ampla discricionariedade regulatória. Ao estabelecer padrões substantivos, o Protocolo africano promove harmonização que facilitará fluxos de dados intra-africanos (dados podem fluir livremente entre Estados que atendem aos padrões) enquanto eleva proteções para cidadãos africanos.

Particularmente notável é o tratamento de dados sensíveis. O Anexo estabelece regime “must-allow” (dever de permitir) para transferências de dados sensíveis quando condições específicas são satisfeitas, incluindo consentimento informado, garantias de segurança e supervisão por autoridades competentes. Esse nível de especificidade sobre dados sensíveis é único em acordos comerciais e reflete reconhecimento africano de que dados sobre saúde, genética, biometria, etc. merecem proteções especiais.

4.4. Inclusão digital e desenvolvimento

Inclusão digital e desenvolvimento estão no centro dos compromissos do DTP. O Protocolo dedica seção inteira à “inclusão no comércio digital,” cobrindo micros e pequenas empresas, mulheres, jovens, populações rurais, e pessoas com deficiências. O DTP exige que Estados “promovam e facilitem” acesso equitativo a infraestrutura digital, internet acessível, desenvolvimento de habilidades digitais e participação de grupos sub-representados. O contraste com o acordo plurilateral de comércio eletrônico não poderia ser maior.

5. Brasil: entre barganha estratégica e visão de longo prazo

A convergência dessas questões — moratória, seja a multilateral da OMC, ou as bilaterais e plurilateral, além do WPEC e a emergência de modelos alternativos, como o africano — cria um momento de escolha estratégica. As decisões tomadas nas próximas conferências ministeriais da OMC moldarão o espaço da política para o desenvolvimento digital brasileiro por décadas. Talvez um dos raros casos atuais em que as discussões na OMC ainda guardam capacidade de impactar concretamente a realidade do comércio global. Daí emergem três opções principais:

5.1. Liderar a reforma do WPEC

O Brasil deveria defender vigorosamente a continuação e a reforma do Programa de Trabalho sobre Comércio Eletrônico. Como espaço multilateral inclusivo para debate, o WPEC é valioso independentemente de produzir acordos vinculantes. A proposta recente do Brasil apresentada em Genebra já caminha nesse sentido e é bem-vinda. Se vigorar a proposta de criação de um Comitê para Comércio Eletrônico na OMC (desde que não em troca de tornar a moratória permanente), será fundamental que o Brasil, em conjunto com outros grandes países emergentes, trace uma estratégia de atuação de longo prazo no Comitê.

Essa estratégia poderia ser desenhada com foco em:

• Diversificação de expertise através de parcerias com think tanks do Sul Global, organizações da sociedade civil, e centros de pesquisa críticos;

• Mandato expandido para examinar não apenas a facilitação de comércio digital mas seus impactos sobre desenvolvimento, emprego, desigualdade e soberania;

• Agenda de trabalho sobre temas críticos como tributação digital, práticas anticompetitivas de plataformas, transferência de tecnologia e inclusão digital;

• Mecanismo de cooperação Sul-Sul para compartilhar experiências e desenvolver posições coordenadas.

• A articulação entre a agenda de comercio eletrônico — que engloba cada vez mais temas de política digital — e processos capitaneados pela ONU focados no desenvolvimento, como o Global Digital Compact (GDC) e o GT de Governança de Dados, no âmbito da CSTD.

Nesse cenário, é imprescindível que negociadores brasileiros se conscientizem da centralidade dos temas digitais para o desenvolvimento econômico. A plataforma do Programa de Trabalho reflete o grau de engajamento de seus membros. Se os debates ali são insuficientes, certamente isso é reflexo de uma baixa prioridade que esses temas têm na agenda interna dos negociadores de países em desenvolvimento. Porém, uma aliança com países emergentes em situação similar, sob a liderança do Brasil, pode colocar o grupo como voz construtiva para países em desenvolvimento e fortaleceria a base intelectual para políticas alternativas de comércio digital.

5.2. Construir coalizão Sul-Sul inspirada no modelo africano

O Brasil deveria estudar cuidadosamente o DTP da AfCFTA e considerar se elementos poderiam ser adaptados para contextos latino-americanos ou BRICS. Particularmente relevantes são:

• Abordagem de “liberar mas incentivar local” permitindo fluxos de dados mas simultaneamente promovendo infraestrutura e capacidades nacionais;

• Regras de origem digitais que favoreçam a integração regional enquanto preservam capacidade de regular o comércio com terceiros;

• Normas substantivas de proteção de dados que facilitem fluxos regionais através de harmonização de padrões;

• Centralidade da inclusão digital e de princípios desenvolvimentistas como objetivos, não adendos nos acordos.

• O Brasil poderia liderar articulação de países em desenvolvimento — possivelmente através de BRICS, ou coalizões temáticas na OMC — para desenvolver princípios alternativos para governança de comércio digital. Esses princípios reconheceriam:

o Legitimidade de políticas que promovam o desenvolvimento de capacidades digitais locais;

o Necessidade de balancear abertura com soberania digital;

o Importância de regular poder de plataformas digitais dominantes;

o Direitos de países sobre dados gerados em seus territórios.

Essa coalizão poderia funcionar defensivamente — resistindo a pressões para aceitar JSI ou liberalização irrestrita — mas também ofensivamente, propondo agenda alternativa que coloque o desenvolvimento no centro de debates sobre comércio digital.

5.3. Fortalecer capacidades regulatórias e analíticas domésticas

O Brasil precisa urgentemente fortalecer capacidades para análise e regulação da economia digital. Isso inclui:

• Investimento em pesquisa sobre impactos de diferentes políticas digitais sobre o desenvolvimento brasileiro, emprego, inovação e desigualdade;

• Desenvolvimento de expertise técnica sobre temas como fluxos de dados, infraestrutura digital, IA e cibersegurança;

• Fortalecimento de agências regulatórias relevantes (ANPD, ANATEL, CADE) com recursos e mandatos adequados;

• Criação de mecanismos de coordenação entre diferentes órgãos governamentais que lidam com aspectos de economia digital;

• Engajamento sistemático com academia, trabalhadores, sociedade civil e setor privado brasileiro sobre políticas digitais.

Negociações internacionais sobre comércio digital são altamente técnicas e exigem expertise multidisciplinar. O Brasil entra nessas negociações em desvantagem relativa a países desenvolvidos que investiram décadas em capacidades analíticas. Fechar esse gap é pré-requisito para negociar efetivamente.

Essas três linhas de ação não são mutuamente exclusivas — podem e devem ser perseguidas simultaneamente. Coletivamente, constituem estratégia coerente que consiste em usar leverage disponível (mercados internos altamente conectados) para ganhos tangíveis, resistir a acordos desequilibrados, preservar e reformar espaços multilaterais (Grupo de Trabalho), construir alternativas Sul-Sul e fortalecer capacidades domésticas.

Reconstruindo o consenso sobre economia digital e desenvolvimento

A arquitetura de governança da economia digital global está em disputa. O consenso neoliberal que dominou décadas recentes — presumindo que liberalização irrestrita beneficia automaticamente todos os países — colapsou sob peso das mudanças geopolíticas fundamentais. Estamos em período de interregno, onde velhas certezas morreram mas as novas ainda não nasceram plenamente.

Países desenvolvidos, enquanto adotam protecionismo e política industrial agressivas domesticamente, pressionam os grandes mercados emergentes a se amarrarem a regras digitais liberalizantes através de acordos como o de comércio eletrônico. Países têm direito a buscar modelos de governança digital que sirvam a seus objetivos de desenvolvimento, protejam sua soberania e construam capacidades locais.

O Protocolo de Comércio Digital da África é uma clara aposta em uma visão alternativa. Países em desenvolvimento podem construir frameworks que equilibram abertura com proteção, promovem integração regional enquanto preservam policy space e colocam inclusão e desenvolvimento no centro — não na periferia — da governança digital. Isso nada tem a ver com isolacionismo ou protecionismo irracional. Trata-se de reconhecimento pragmático de que a economia do século XXI, pautada pelas tecnologias digitais e as assimetrias de acesso e capacidades dela oriundas, exige abordagens regulatórias diferenciadas.

Para o Brasil, o momento exige coragem intelectual e política. De um lado, coragem para questionar narrativas dominantes sobre benefícios automáticos de liberalização digital e investir em instrumentos para resistir a pressões de grandes corporações digitais como parece ser o caso da proposta para o WPEC. De outro, liderança para articular visão alternativa, construir coalizões com outros países em desenvolvimento, e investir em capacidades domésticas necessárias para implementar políticas digitais sofisticadas.

As decisões sobre a renovação da moratória e o futuro do Programa de Trabalho de Comércio Eletrônico que serão tomadas na próxima conferência ministerial da OMC tem consequências duradouras. Elas moldam o espaço de política disponível para o desenvolvimento brasileiro por décadas.

Torna-se urgente reconstruir o arcabouço teórico robusto sobre relação entre comércio digital e desenvolvimento; um arcabouço que reconheça especificidades da economia digital, incorpore dimensões de poder e desigualdade, considere objetivos além de eficiência estática e seja empiricamente fundamentado.

A economia digital oferece oportunidades extraordinárias para o desenvolvimento social e econômico. Mas a realização dessas oportunidades não é automática — depende de escolhas políticas conscientes, instituições adequadas e capacidades desenvolvidas intencionalmente. Frameworks de comércio digital deveriam facilitar, não obstruir, essa agenda desenvolvimentista.

O Brasil tem papel crucial a desempenhar. Como economia grande e sofisticada do Sul Global, com capacidades tecnológicas crescentes e tradição de protagonismo em negociações comerciais multilaterais, o Brasil pode liderar a articulação dos países em desenvolvimento, demonstrando que alternativas à liberalização irrestrita são viáveis e ajudando a construir consenso novo sobre governança de comércio digital e transmissões eletrônicas — consenso que coloca desenvolvimento, inclusão e soberania no centro do debate.

A encruzilhada que enfrentamos exige escolhas claras. Que o Brasil escolha o caminho que preserve autonomia, promova desenvolvimento e construa uma sociedade verdadeiramente inclusiva e equitativa.

[1] A rigor, endossaram o texto final: a UE e seus 27 Estados membros, além de Albânia; Arábia Saudita; Argentina; Australia; Bahrain, Benin; Brunei Darussalam; Burkina Faso; Cabo Verde; Canadá; Cazaquistão; Chile; China; Coreia do Sul; Costa Rica; Emirados Árabes Unidos; Filipinas; Gâmbia; Georgia; Hong Kong; Ilhas Maurício; Islândia; Israel; Japão; Kuwait; Laos; Liechtenstein; Macedônia; Malásia; Moldova, Mongólia; Montenegro; Myanmar; Nova Zelândia; Noruega; Omã; Paraguai; Peru; Qatar; Quênia; Reino Unido; República Quirguiz; Singapura; Suíça e Ucrânia.

Carolina von der Weid é Diplomata de carreira desde 2004. Bacharel em História pela UFF e mestre em Relações Internacionais pelo IRI/PUC-Rio. Atualmente é Diretora do Departamento de Meio Ambiente do Ministério das Relações Exteriores.

James Görgen é Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental desde 2008. Mestre em Comunicação e Informação pela UFRGS. Atualmente é assessor no Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços e membro do Comitê Gestor da Internet no Brasil.

Marília Maciel é Diretora de Comércio Digital e Segurança Econômica na DiploFoundation. Foi pesquisadora e coordenadora do Centro de Tecnologia e Sociedade da FGV.

O artigo contempla reflexões pessoais dos autores e não deve ser entendido como posição oficial do Ministério das Relações Exteriores ou do Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços.